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养老PPP模式:拨开云雾见朗空
发布时间:2017-08-28 08:34  发布单位: 寿松苑  阅读次数:

政府和社会资本合作(PPP模式),是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式, 与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

 

养老服务领域引入PPP模式呼声已久

     在养老服务业领域, 引入PPP模式的呼声由来已久。在2013年9月, 国务院出台《关于加快发展养老服务业的若干意见 》(国发35号文)中就明确提出:“鼓励境外资本投资养老服务业。鼓励个人举办家庭化、小型化的养老机构, 社会力量举办规模化、连锁化的养老机构。鼓励民间资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造,用于养老服务。积极鼓励民间资本通过委托管理等方式,运营公有产权的养老服务设施。”

      2014年10月, 国家发改委印发《关于加快推进健康与养老服务工程建设的通知 》,明确了加快推进健康与养老服务工程建设的政策措施。明确提出:“放宽市场准入,积极鼓励社会资本投资健康与养老服务工程。新增健康与养老服务项目优先考虑社会资本。在公立资源丰富的地区,鼓励社会资本通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等途径,采取政府和社会资本合作(PPP)等方式。

……

近日,三部门又联合颁布了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》,落实着力推进幸福产业服务消费提质扩容工作部署,鼓励运用政府和社会资本合作(PPP)模式推进养老服务业供给侧结构性改革,加快养老服务业培育与发展,形成多层次、多渠道、多样化的养老服务市场,推动老龄事业发展。

相关政策密集出台,然而,PPP养老项目在全国还并不算多见。“只闻楼梯响,不见人下来”,民间资本望眼欲穿,却又只能雾里看花。

PPP项目尚缺成熟管理经验

对于目前开发的PPP养老模式,不少企业跃跃欲试,但是目前缺缺乏成功的案例可循。此前在养老服务领域,PPP模式尝试较多的是政府购买服务,养老机构公建民营的方法,特许经营、股权合作模式则经验相对不足。

对此,中国财政学会PPP专业委员会秘书长孙洁表示:“政府购买服务是PPP模式的一种类型,政府根据企业提供服务的数量和质量,向提供者付费。公建民营也是PPP模式的一种,但不能有效解决政府投入不足的压力,我们现在的养老项目不仅需要民营更需要民建并运营管理。由社会资本方参与建设并运营管理的PPP项目,可能会为政府解决更多的前期投入不足的问题,过程中所形成的债务属于企业债务,不属于政府债务,也能够有效减轻地方财政压力。此次发改委发布的养老PPP项目,都是由社会资本参与建设和运营管理的。”

对于目前缺乏成熟的养老PPP项目案例的问题,孙洁直言:“项目建设和管理是两回事。当前养老PPP项目面临最大的问题是没有更多的管理经验,PPP模式不仅是为了建设一个项目,更重要的还需要运营管理方面的团队和经验。不少企业对PPP模式建设养老项目有兴趣, 而项目建成后,没有运营管理经验是个最大问题。”

养老项目引入PPP模式切入点难找

作为一种融资手段,PPP模式在我国基础设施建设领域运作项目相对较多,主要涉及市政交通、生态环保、能源设施、环境整治等多方面。经过多年的实践, 形成了几种比较固定和成熟的模式,如BOT、TOT、ROT 等。与基础设施建设领域相比,养老项目引入PPP模式, 情况相对复杂,项目切入点难找。而且, 养老PPP模式与基础设施建设项目也有所差别,养老设施的形态更为多样化。一方面,养老方式包括居家养老、社区养老和机构养老。社区养老机构包括日间照料中心、托老所、老年活动站等,机构养老又包括老人院、老人福利院、老人医院等,形态非常多样化。

另一方面,就养老项目的合作模式而言, 根据目前政府相关文件,包括公建民营、民办公助、政府购买服务等几种模式,与现已出台的PPP系列文件中推荐的PPP具体模式,在概念体系上存在着较大差异。如何从这些复杂多样的设施形态和合作模式中找到与PPP模式衔接的切入点,就成了养老项目实施PPP模式的难点之一。

PPP模式不是政府“甩包袱”的良方

从PPP模式鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务,减轻政府公其财政举债压力来看,PPP模式是否意味着地方政府可以将融资难和债务问题寄托于此? 对此,财政部金融司司长孙晓霞公开表示:“地方政府在运用PPP开展项目建设时,不能简单地把思想局限在缓解债务压力上,把推广PPP当作又一次‘甩包袱’, 搞‘新瓶装旧酒’,而是要以此为契机, 切实转变政府职能,把精力放到营造良好的、公平透明的政策环境上,把更多的注意力放到加强监管、确保社会福利最大化上。”

PPP不仅是一种融资手段,更重要的是一种理念和思路的转变。国务院发展研究中心产业经济研究部主任钱平凡指出:“从过去的政府深度参与项目, 到放手市场, 竞争机制可以更好地发挥作用。政府要适应角色转变,避免过于强势而挡住民间资本的进入。”

PPP项目需要更深入的“契约精神”

开展PPP项目, 不但在观念上要正确对待,更为复杂的是项目签约后,在项目管理规范上涉及的方方面面:其中包括从项目储备、项目遴选、伙伴选择到合同管理、绩效评价、退出机制等几个方面的管理规范,而这是决定一个PPP项目能否成功的关键。在思考如何运用PPP模式时, 对于政府和企业双方来讲,都意味着新的挑战和更深入的“契约精神”,只能摸索前进。

与PPP模式呼声日高的现实相比,PPP法律、法规并没有做好准备, 这也成为国内PPP项目运作面临的一项挑战。比如对于“特许经营项目”,这类项目往往投资额大、周期长, 涉及多方利益主体, 同时和各个政府相关部门及一些中介机构都有关联,需要政府长期稳定可预期的合作和支持机制。政府的诚信履约,对于保障投资者权益、稳定特许经营的预期、持续保障公用产品和公用服务供给十分关键,这都需要依靠法治手段,贯穿法治精神。

关于BOT、BOO、TOT、ROT几种模式类型

PPP模式在项目建设实践中,形成了BOT、BOO、TOT、ROT等几种常见的模式类型。

BOT(即Build-Operate-Transfer)即建设-经营-转让。是社会资本参与项目建设,向社会提供公共服务的一种方式,一般称之为“特许权”,政府部门就某个项目与社会资本签订特许权协议,授予签约方承担该项目的投融资、建设和维护,在协议规定的特许期限内,许可其通过向用户收取费用或出售产品以回收投资并赚取利润。政府对此有监督权、调控权,特许期满,签约方将项目设施无偿或有偿移交给政府部门。

BOO(Build-Own-Operate)即建设-拥有-经营,承包商根据政府赋予的特许权,建设并经营某项产业项目,但并不将此项目移交给公共部门。BOO模式的优势在于,政府部门既节省了大量财力、物力和人力,而企业也可以从项目承建和维护中得到相应的回报。

TOT(Transfer-Operate-Transfer)即移交-经营-移交。通常是指政府部门或国有企业将建设好的项目一定期限的产权或经营权,有偿转让给投资人,让其经营管理,投资人在约定期限内通过经营回收全部投资并得到合理的回报,双方合约期满之后,投资人再将该项目交还政府部门或原企业的一种投资方式。

ROT(Renovate-Operate-Transfer)即重整-经营-移交模式,是指特许经营者在获得特许经营权的基础上,对过时、陈旧的基础设施项目的设施、设备进行改造更新,对此基础上由特许经营者经营约定年限后再转让给政府。ROT与TOT的主要区别是特许经营项目是否需要修复更新。

小    结

在思考如何运用PPP模式时,对于政府和企业双方来讲,都意味着新的挑战和更深入的“契约精神”。在我国,政府和社会正在如火如荼进行各种PPP项目,立法方面也正在跟进,可以预见不久的将来公私合作模式将会提高公共服务的质量,改善人们的生活。政府与社会资本合作共同参与基础设施建设,可以相互取长补短,利用对方的优势,更好地促进社会发展

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